每經記者  徐奎松  發自北京

 

    “十二五”期間，中國的區域經濟將迎來“西部加速增長，東部機制創新”的重點發展格局。

    在今年的政府工作報告中，溫家寶總理就區域經濟發展提出兩個亮點：一是把實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優先位置，二是支持東部地區率先發展，在體制機制創新和發展方式轉變上走在全國前列。

    從宏觀上看，區域經濟規劃大格局已經形成，思路清晰、措施得當、效果明顯、階梯式的經濟發展格局開始自東向西推進。更讓人興奮的是，產業升級也正開始加速，東部將以新型戰略性產業項目大幅度替代傳統的、低附加值的、粗放型的產業鏈。科技當先，創新給力，一個高附加值的產業鏈伴隨著新型城市產業群的崛起全面展開。

    從微觀方面看，鼓勵東部在體制機制上創新，就意味著市場經濟成分更活躍、更靈活，企業的創新意識將會被徹底激活，預示著經濟發展方式的重大轉變。鼓勵東部區域的發展方式轉變可以走在全國的前列，更預示著新型戰略性項目將大幅度替代傳統項目，金融品種和融資工具更加便利，孕育著巨大的商機，為企業投資、合作、兼并和“走出去”打開通道。西部地區的率先發展政策，必將為商人、投資人、企業聯盟和國有企業的合作發展提供大量契機，形成產業轉移、凸顯特色優勢和大江大河生態環保齊頭并進的宏偉藍圖。

    這一切的最終落腳點就是促進產業升級、轉變發展方式、實現結構調整，富國利民。溫總理說，深入實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，逐步實現基本公共服務均等化。促進城鄉、區域良性互動和一、二、三產業的協調發展。

    從最早的“三角洲系列”到“東部沿海開發區系列”，從“中部、北部及東北部區域規劃系列”到“西部開發區和主體功能區系列”等等，遍地開花。

    但是，在實施區域規劃的同時，我們也應該看到配套政策和效果評價機制的缺失影響了發展質量等問題。

    有質疑指出，大家都在同一個起跑線上就等于沒有規劃，“到處開發，何處掘金？”對此，區域經濟專家、中國人民大學教授張可云認為，這種看法是不對的。因為每一個地區相對全國來說都有一個或是多個獨到的職能產業，所以，每一個地區都存在掘金的機會。

    國家發改委主任張平在3月6日召開的新聞發布會上也說，“中國有13億人口，各個地方的情況有很大差異。東部和西部地區不同、南部和北部地區不同、山區和平原不同、城市和農村不同。還有56個民族，習慣各有特點。所以，根據國情，根據不同的特點實行分類指導，實行區域性的政策，我想這是必要的。”

    區域經濟的發展對我國來說到底具有多大意義？國家發改委土地開發與地區經濟所所長助理高國力向《每日經濟新聞》作了概括。他說，在過去的“九五”、“十五”和“十一五”期間，全社會都在呼吁調整經濟結構，但并沒有非常好的措施。而在過去不斷的實踐探索中，區域發展規劃已逐步顯現出它的潛能和亮點，是轉變發展方式、優化結構調整、加快城鎮化建設的有效途徑。可以說，區域經濟的宏觀調整思路是符合國情、優化結構的重大制度設計。

議案提案

 

　　　　■  《關于完善國家經濟區交通基礎設施建設支持體系的提案》

 

    提交人：民盟中央

    民盟中央認為，改革開放以來，國家已先后批準成立了長江三角洲、京津冀、東北、成渝、關中—天水等10幾個經濟區。搞好經濟區的交通基礎設施規劃和建設，對推動整個經濟區的建設發展至關重要。但目前經濟區交通基礎設施的規劃建設普遍存在一些亟需解決的問題。如：缺乏交通基礎設施專項規劃；沒有統一的協調整合單位；建設資金嚴重不足；路網密度和結構功能需完善；交通建設不適應城鎮化進程的要求；交通運輸服務設施滯后；缺乏相應配套政策的支持等。

    民盟中央建議：1.針對不同經濟區的具體情況，國家應提供相應的政策支持。2.國家應明確區域經濟中基礎設施特色和規模。3.國家應加強對區域經濟發展中現代交通網絡規劃建設的指導。4.調整和研究出臺帶有普遍性的專項政策。5.加大對相對落后地區經濟區交通基礎設施建設的資金支持。

　■  《關于加快編制武陵山經濟協作區發展規劃的提案》

 

    提交人：在湘全國政協委員

    3月3日，以全國政協委員胡彪為第一提案人，聯名所有在湘全國政協委員向全國政協十一屆四次會議提交提案，呼吁加快編制武陵山經濟協作區區域發展規劃，并將湖南省的邵陽市、張家界市、懷化市、湘西土家族苗族自治州和石門縣整體納入武陵山經濟協作區規劃范圍。

    聯名提案提出，武陵山民族地區是我國跨省交界地區面積較大、人口較多的少數民族聚居區，也是全國重點幫扶的集中連片貧困地區之一，已經成為我國全面建設小康社會的重點和難點。

    近年來，在有關部門的大力推動下，武陵山民族地區積極探索經濟社會發展區域協作，對內協作和對外開放皆取得了階段性成果。在此基礎上，國家提出統籌武陵山民族地區發展、加強區域經濟協作的戰略構想，即“協調渝、鄂、湘、黔四省市毗鄰地區成立‘武陵山經濟協作區’，組織編制區域發展規劃”。

    提案認為，為加快老少邊窮地區經濟社會發展，應積極推動這一戰略構想盡快付諸實施，盡快出臺武陵山經濟協作區區域發展規劃。建議國家將武陵山經濟協作區納入全國區域經濟發展全局統一部署。

    每經記者  徐奎松  整理

專家訪談

 

區域配套政策和評價機制應盡快推出

 

每經記者  徐奎松  發自北京

 

    針對區域經濟規劃相關問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）采訪了中國人民大學區域經濟與城市管理所副所長張可云和國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長助理高國力兩位專家。

區域規劃帶來增長活力

 

    NBD：今年的政府工作報告把區域發展總體戰略和主體功能區戰略提到很高的位置，也把西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優先位置。目的是什么？

    張可云：主要目的有兩個：一是引導全國各地經濟發展方向，進一步劃清職能分工；二是避免長期以來形成的地區之間重復建設的矛盾，從而形成良性互動。不論是較早批復的還是最近幾年批復的經濟規劃區域，意圖都是一樣的。最終目的是逐步實現基本公共服務均等化，一、二、三產業協調發展，真正轉變經濟發展方式，優化經濟結構。

    NBD：2008年以來國家批復了多少區域經濟規劃區？區域規劃和區域政策有什么不同？

    張可云：2008年至今，國務院批準或批復的區域規劃共計12個。對于國務院批準或批復了較多區域規劃，有些媒體用“區域規劃大躍進”來評價，這是有欠準確的。

    至于地方規劃與區域規劃的區別、區域規劃和區域政策的區別等問題，正確的定義是，地方規劃是單個行政區或其部分地區的規劃，區域規劃是跨行政區的規劃。區域規劃只是一個優化空間布局的工具，而區域政策才涉及切切實實的權與利的轉移。

    NBD：很多人都在問同樣一個問題，從最早的“三角洲系列”到“區域經濟系列”再到  “主體功能區系列”，時間橫跨20多年，效果怎么樣？

    高國力：區域經濟規劃給每個地區都帶來了經濟增長活力，不斷更替的產業項目本身就是經濟發展方式轉變的一種體現，產業項目的變化也是結構逐步調整的過程，這一點非常明顯。

    至于效果究竟多大？由于沒有一個量化的標準，還無法確定。今后究竟應不應該設計一整套科學的考評機制？長期來看是應該的，但短期內可能有些難度。

    可以從三個層面來考慮。首先，對一些比較大的范疇確立評估或考核機制，值得推進。比如說，區域規劃的內容之一是區域之間的產業分工，那么就可以對省與省之間、東部地區與西部地區之間的合作程度、產業轉移程度、結構搭配程度等做一些考評。其次，對東部、中部、西部和東北四大區塊之間、四大區塊的每個省份之間、城市之間，從經濟發展在速度、結構上有什么差距和積極的變化進行考評。比如說，東部服務業發展速度快，但制造業很慢；而西部的制造業加快了速度，服務業卻緩慢。再一個層面，還可以考評區域之間公共服務均等化的推進情況，包括教育、醫療、就業、社保等領域，看均等化差距究竟是拉大了還是縮小了？在這些考評的指標中有兩個區別：發展差距是指經濟總量和經濟總體實力，公共服務均等化則是指發展的質量，與民生密切相關，應該區別開來。

    張可云：對過去的“三角洲系列”和“區域經濟系列”以及今后的主體功能區和西部開發區域考評實施效果究竟怎樣？我覺得目前很難評判，主要是沒有一個評估機制。這是所有區域規劃出臺后，后期跟進措施滯后的一個缺陷，是通病。

出臺配套政策和評價機制

 

    NBD：區域差別劃分經歷了幾個階段？有什么不同？

    高國力：最早的區域規劃是“二分法”，東部沿海地區與中西部內陸地區的區分。第二次調整規劃的時候提出了“三分法”，東部、中部和西部的劃分方式。后來認為“三分法”比較寬泛和籠統，不足以反映出各地區的發展實際，現在就提出了“四分法”，中部、東部、西部和東北。所以，“四分法”是目前相關宏觀調控和政策制定的基本單元。

    “四分法”更能真實地反映地區之間的發展實際。但不可能再繼續細化劃分，再細化就顯得  “太碎太細”。從大區域看，東部包括10個省份，中部6個省，西部12個省份，東北是3個省。西部的省份最多，特色產業差距挺大。即使這樣，國務院也不可能對每個地區出臺一個政策。宏觀把握必須與微觀細化有機配合才能真正解決區域中的問題。如果只有宏觀政策而沒有地方的細化政策，很多政策同樣實施不了，很多理念就很難推進，無法落地。

    NBD：“打框架”、“劃地皮”、“上項目”是區域發展的三部曲。但據《每日經濟新聞》調查，占了地皮沒項目的情況也不少，如何解決這個問題？

    高國力：應該從兩個層面來看待這個問題。東部沿海地區最先的做法是先打框、劃地皮，后引項目。由于著急把開發區做起來，著急招商引資，所以什么項目都上。經過20多年的發展，項目滿滿，但比較傳統的、低技術含量的很多。當把規劃地皮占得滿滿的時候，一些戰略性產業項目和高技術含量的項目來了，卻沒有地皮了。所以，現在很多地區就開始采取擴區、一區多元化的辦法。

    還有一種情況是，先打框架、劃地皮，后沒有項目或是項目很少。主要是中西部欠發達城市。它們先把地圈起來，怕以后國家收緊土地政策，由于經濟發展實力不夠，沒人愿意去投資，就出現土地閑置、規劃區項目稀少的情況。對待這些問題，應科學診斷，既不能急病亂投醫，也不能承接東部高污染、高耗能的項目。這是中西部區域發展的難題，也說明區域規劃的配套政策沒有及時跟進，政府應給予重視。

    張可云：打框架、劃地皮、缺項目的現象比較明顯，大部分都出現在地皮面積規劃過大、人口資源偏少的經濟區域，基本分布在我國的中部、東北部、北部、西部和西南部。很多區域規劃還處在戰略性規劃階段，也就是方案規劃階段，特點是宏觀布局規劃得很明確，但每個框架內的具體內容和項目卻很少。有的根本就沒有項目，等待招商引資，等到什么時候誰也不知道。很明顯，政策細則缺失。

    戰略性規劃，從科學上講，后面緊跟著是政策的支持，或者是具體的實施細則，但我們現在都還沒有。總體看，規劃方案是一個經濟發展的總體思路，更多的意義是以此促進經濟發展信心。其次，我們還要澄清一種誤解，不是說每個經濟區域被國務院批復以后，就上升到了國家的戰略高度。中央的規劃意圖很明顯，試圖從全局的角度優化經濟空間布局，避免重復建設，提煉區域發展特色。所以，我建議，一是要出臺區域規劃配套政策，二是要制定監督和評價機制。

“十二五”應優化產業結構

 

    NBD：東部與西部在“十二五”期間的調整點是什么？

    高國力：東部經濟區域下一步面臨“騰籠換鳥”的問題，把最早的、傳統的、準備淘汰的、低附加值的項目進行整合或是搬遷，轉移到城市的郊區，或是中西部園區。把寸金寸銀般的土地上馬新型戰略項目，主要目的在于優化整個城市結構，附帶優化城市郊區結構，對推動城鎮化建設會起到很大的推進作用。

    中西部地區不能走東部沿海地區的老路。盡管有地，但要把門檻定好，對項目不能一哄而上，這樣才能與當地的經濟轉變方式掛上鉤。西部區域在未來10年將是重點開發領域，中央已意識到，西部地區如果長期落后，對全國的經濟結構調整，實現和諧社會和全面小康都會產生影響。所以，除了前10年以中央投資為主的基礎設施建設和生態環境保護兩大領域，根據西部地區的實際需求，未來10年還要繼續推進，完善與升級并進。大江大河的上游地區、荒漠化地區大部分都在西部，今后會加大投資，保障未來的生態安全。除此之外，今后還要在科技教育、文化衛生等領域加大投入，增大西部的財政轉移支付，讓這些領域的開支、包括工人福利和工資都要加大。讓西部老百姓也能享受到類似東部地區的公共服務，找齊全國公共服務均等化的差距。

    另外，下一步要對西部的特色優勢產業，像牛羊肉的深加工，枸杞子加工，以及國有大型企業和小型民營企業，給予更多的政策、資金、信貸扶持以及稅收優惠。

延伸閱讀

 

成渝經濟區：力謀第四“增長極”

 

　　　　今年“兩會”召開之前，成渝經濟區規劃獲批的消息迅速傳播。一時間受到社會各界重點關注。

 

    成渝經濟區區域規劃將涵蓋四川15個市和重慶31個區縣，總面積20.61萬平方公里，人口9840.7萬。該區域在四川省境內包含成都、德陽和廣安等15個市；重慶31個區縣則包括萬州、涪陵和渝東北的云陽、渝東南的石柱等。

    “是一個極大的利好消息。”四川省政協委員、省社科院區域經濟研究所教授王新前認為，成渝經濟區的最終實現，對區域的產業布局、產業鏈配套、交通發展、中間地帶的二級城市發展都將起到無法估量的帶動作用。

    四川省政協經濟委員會主任崔廣義說，這是我國在區域經濟發展方面做出的又一重大決策。作為中西部地區發展條件最好的區域之一，成渝經濟區被定位為全國重要的增長極（第四極），它的建立將極大地促進成渝地區的經濟發展，為成渝地區在“十二五”期間的發展規劃出美好的前景。

    重慶市社科院研究員李勇認為，成渝經濟區獲批后，雙方隨后將面臨如何將這一政策框架落地的問題。譬如，如何推進此規劃的細化以及雙方在規劃、項目上的協調和對接問題等。雙方應盡快共同考慮基礎設施建設及對接問題，在重大基礎設施及產業布局項目上聯合向中央提交重大項目。

    國家發改委副主任杜鷹則將成渝經濟區看成是西部開發10年之后西部工作進一步推進的亮點。

    北京師范大學博士生導師、中國區域經濟研究專家吳箭廷分析，成渝區域的區位優勢和在西部的經濟地位決定了成渝經濟區必將在日后中國經濟的協調發展中起到“吸納南北，帶動東西”的關鍵性作用。  每經記者  徐奎松  整理

 

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