每經記者｜吳林靜    每經編輯｜楊歡

S5（眉山）線正加緊建設 圖片來源：每經記者 吳林靜 攝

11月13日，中國共產黨成都市第十四屆委員會第六次全體會議召開，提出構建服務國家重大戰略制度體系時，要求深入推進成渝地區雙城經濟圈建設和成德眉資同城化發展。如何實現同城化發展？日前剛獲四川省政府批復的《成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）》給出回答。

《成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）》是全國首個省級人民政府批復同意的國家級都市圈國土空間規劃。此前，自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲談道，“國土空間規劃體系中，都市圈規劃屬于‘五級’之外的跨行政區域專項規劃，在我國空間治理中的地位十分重要，其核心要義是統籌協調。”

“聚焦‘單核、同城化、宜居地、大城市帶大農村’等關鍵詞（組），強化成德眉資互動協作。”四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室（以下簡稱“省同城化辦”）相關負責人告訴《每日經濟新聞》記者，“都市圈國土空間規劃編制不是跑形式、走過場，而是原動力、原創性的存在。”

“1+1+N”規劃體系

成都都市圈的第三個爆款

這一規劃的批復，意味著成都都市圈建設暨成德眉資同城化發展打造出了繼“都市圈建設論壇”“都市圈同城化指標體系”之后，第三個具備高辨識度的爆款作品。

同時，也標志著成都都市圈“1+1+N”規劃體系全面形成。

所謂“1+1+N”規劃體系，第一個“1”，指的是2021年底國家發改委函復同意、省政府批準的《成都都市圈發展規劃》；第二個“1”，即剛剛批復的《成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）》（以下簡稱《國土空間規劃》）。“N”則包括了《成德眉資同城化綜合交通發展規劃（2022-2025）》《成德眉資同城化公共服務專項規劃（2021-2025）》《成德眉資同城化發展生態環境保護規劃（2020-2025）》等13個陸續印發的專項規劃。

成都都市圈“1+1+N”規劃體系圖譜

獲批后的國土空間規劃，是各類開發、保護、建設活動的法定依據，一經批復，就具有法律效力。省同城化辦的前述負責人談到，《國土空間規劃》將在成都都市圈的建設中，發揮“原動力、原創性”的作用。

和“五級”（國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級）相比，都市圈這一尺度，是國土空間規劃體系中“特別的存在”。

國家對都市圈國土空間規劃，接連作出過要求：

今年4月，正式實施的《都市圈國土空間規劃編制規程》提到，都市圈國土空間規劃應在堅持高質量發展、堅持一體化協同、突出重點區域、突出重點領域的規劃原則下編制，細化重點規劃單元空間結構，以分工協同為原則，對創新、生產服務和重大產業集群等功能布局作出指引。

隨后7月發布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中對“發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用”和“建立都市圈同城化發展體制機制”都作出了要求。

國務院批復的《四川省國土空間規劃（2021-2035年）》中，31次提到“都市圈”，4次提到“成德眉資”，9次提到成都都市圈的“同城化”。

《國土空間規劃》是對以上要求的呼應、落實。按省同城化辦的說法，這是“為中央決定落地落細，貢獻了基層實踐和地方智慧”。

創新制度供給、要素供給

“大手牽小手”推進多層次協同

在落實各類控制線、保證空間底線的基礎上，《國土空間規劃》對成都、德陽、眉山、資陽重點領域區域的定位，做了進一步明確。

從批復來看，《國土空間規劃》提出，構建“三區兩山，三軸三帶”的國土空間總體格局和“極核引領、軸帶串聯、多點支撐”的多中心網絡化城鎮發展格局。

新的格局將兼顧發展與安全，其中跨行政區域的協同聯動是關鍵。

構筑安全底線方面，“三區”與“兩山”涉及自然地理單元的保護、整治與開發，四市將攜手夯實農業安全格局、完善生態安全格局。

支撐產業發展方面，無論是“極核”成都還是“功能節點城市”的德眉資三市，都正將產業的未來向協同區域布局，為都市圈同城化培育經濟基石。

具體的抓手是“三軸”和“三帶”。“三軸”，指的是成渝城市發展主軸、成德眉發展軸、龍泉山東側發展軸，“三帶”指的是成德臨港經濟產業帶、成眉高新技術產業帶、成資臨空經濟產業帶。

這些產業帶、產業集群跨市而建，以此形成骨架，推動四市“共同實施產業建圈強鏈，加快創新鏈、產業鏈深度融合”。

批復中還特別提及“交界地帶”，要求“加強規劃引導與管控，推進多層次區域協同”。從跨行政區域統籌協同的角度來看，“交界地帶”更能凸顯同城化建設的價值所在。

以交通基建為例。今年9月，都市圈內城際“斷頭路”的打通計劃，正式啟動了第三批。相比前兩批，這一次打通的重點已經細到鄉村道路，而且納入的重點項目達到42個，總投資額高達3.4億元。

不只是“斷頭路”，S3（資陽）線已于國慶節前夕通車，S11（德陽）線、S5（眉山）線正加緊建設。值得注意的是，這些市域（郊）鐵路均以“地鐵”相連。

今年9月開通的S3（資陽）線，出行感受與成都地鐵一致 圖片來源：每經記者 吳林靜 攝

立體交通體系日益完善，成都都市圈內“如居一城”的通勤體驗不斷增強。如此一來，經濟要素的自由流動和高效配置，就有了更扎實的基礎。

交通方面的改觀，是都市圈同城化建設的冰山一角。諸如產業用地、資金投入、制度供給等方面，四市同樣在加大要素投入的傾斜力度。

創新“夾層治理”

發揮日常協調功能，強化互動協作

都市圈的國土空間規劃編制，并非簡單把行政區的規劃拼湊到一起，而是打破行政壁壘協調好各方利益，從而推動空間協同治理。

之所以成都都市圈能夠率先構建都市圈規劃體系，與其創新建立的統籌協調體制機制不無關系。

2020年初，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組率先成立；同年7月，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室揭牌。

發展至今，成都都市圈形成了一套比較成熟的“五級工作機制”——包括同城化發展領導小組統籌、省級部門指導、省同城化辦公室協調、成德眉資四市主體推進、專項合作組聯動。

成都都市圈“五級工作機制”

今年10月的一場公開演講中，中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎總結過成都都市圈的協調特色——“姑且稱之為‘夾層治理’”。

馮奎調研發現，“領導小組”下設的、常態化運行的省同城化辦，發揮著日常協調調度職責，為都市圈構建了一種有效的、且深具中國特色的治理主體。

之所以將其稱為“夾層治理”，在馮奎看來，這個機構是“國家和四川省的決策部門與都市圈市區之間的夾層”，是“界于行政單位、事業促進機構之間的夾層”，還是“獨立平臺和網絡形態之間的夾層，既有固定機構，也能靈活調整”。

今年1月，《長江經濟帶區域協調與高質量發展研究》一書出版，全國人大常委會副委員長、民盟中央主席丁仲禮在序言中，同樣提及“省同城化辦”這一機構的創新，并將其與長三角三省一市建立的長三角區域協作辦公室，共同視為區域協調治理創新的突破性成果。

對于經濟協同基礎沒那么好的成都都市圈而言，想要推動各個領域實現真正的“跨市”，那就只有在深化體制機制改革方面下足功夫，打造“協同”的深層次肌理。

省同城化辦發揮的正是協調層中的關鍵樞紐作用，讓“四座城”逐漸成為“一家人”，挖掘更足的可持續發展動能和更大的一體化發展空間。