隨著環保執法的力度增強，處罰金額加大，不同的違法行為需處以多少罰款，這到底該由誰說了算？ 5月30日，生態環境部召開《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（以下簡稱《意見》）解讀座談會。生態環境部相關部門負責人、行業專家等針對近期印發的《意見》進行通報和解讀。 《意見》要求，行使行政處罰自由裁量權，應當向社會公開裁量標準，向當事人告知裁量所基于的事實、理由、依據等內容；應當平等對待行政管理相對人，公平、公正實施處罰，對事實、性質、情節、后果相同的情況應當給予相同的處理。 《意見》指出，生態環境部將在“全國環境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過輸入有關裁量因子，經過內設函數運算，對處罰額度進行模擬裁量。 生態環境部執法局有關負責人向《每日經濟新聞》記者介紹，《意見》建立規范自由裁量權的制度，毋庸置疑是能夠保護企業的，同時對環保執法人員也是一種保護，還可以讓企業對自己的環境違法行為后果產生相對清晰的預期。 圖片來源：新華社 環境處罰進入新標準化時代 “以前就曾聽到有基層執法人員向企業要好處，否則就面臨處罰甚至是重罰。”一位環保系統人對《每日經濟新聞》記者說，同一類程度相當的環境違法行為，可能會出現處罰標準存在較大差距的情況。 2009年，原環境保護部印發《關于印發有關規范行使環境行政處罰自由裁量權文件的通知》（環辦〔2009〕107號），對行使環境行政處罰自由裁量權涉及的主要問題進行了規定，提供了參考。 但是，隨著環境領域多部法律法規相繼修訂或制定出臺，生態環境執法手段更加豐富，環境行政處罰種類增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大，需要適應新情況的規范文件出臺。 為此《意見》指出，制定裁量規則和基準應當將主觀標準與客觀標準相結合，在法律、法規和規章規定的處罰種類、幅度內，細化裁量標準，壓縮裁量空間，為嚴格執法、公正執法、精準執法提供有力支撐。 《意見》明確，制定裁量規則和基準，要在總結實踐經驗的基礎上，根據違法行為構成要素和違法情節，科學設定裁量因子和運算規則，實現裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現過罰相當的處罰原則。 生態環境部指出，制定自由裁量規則和基準，應當綜合考慮以下因素：違法行為造成的環境污染、生態破壞以及社會影響；違法行為當事人的主觀過錯程度；違法行為的具體表現形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當事人是初犯還是再犯；改正環境違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。 為此，生態環境部將在“全國環境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過輸入有關裁量因子，經過內設函數運算，對處罰額度進行模擬裁量，供各地參考。 生態環境部有關負責同志指出，自由裁量基準并不只適用于行政處罰中的一個環節，它適用于整個行政處罰過程。包括：調查取證階段，案件審查階段，案件告知階段，處罰決定階段。 三類違法行為可獲“免罰牌” 《意見》明確，制定裁量規則和基準應當堅持合法、科學、公正、合理的原則，結合污染防治攻堅戰的要求，充分考慮違法行為的特點，按照寬嚴相濟的思路，突出對嚴重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用，鼓勵和引導企業即時改正輕微違法行為，促進企業環境守法。 《意見》規定六種情形之一可以從重處罰：兩年內因同類環境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；環境違法行為造成跨行政區域環境污染的；環境違法行為引起不良社會反響的；其他具有從重情節的。 四種情形之一應當依法從輕或者減輕行政處罰：主動消除或者減輕環境違法行為危害后果的；受他人脅迫有環境違法行為的；配合生態環境部門查處環境違法行為有立功表現的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。 同時，《意見》中還規定了三類違法行為可獲“免罰牌”：違法行為（如“未批先建”）未造成環境污染后果，且企業自行實施關?；蛘邔嵤┩Ｖ菇ㄔO、停止生產等措施的；違法行為持續時間短、污染?。ㄈ纭俺瑯伺欧潘廴疚锊怀^2小時，且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規范貯存危險廢物時間不超過24小時、數量小于0.01噸，且未污染外環境的”）且當日完成整改的；其他違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。 取證成為自由裁量中關注焦點 從《意見》來看，裁量因子是直接影響行政處罰計算結果的關鍵因素，而保證裁量因子能夠成立，取證成為關鍵中的關鍵。如何保障證據的客觀性成為座談會上大家熱議的焦點。 在規范自由裁量權上工作較為典型的南京市環境系統代表稱，在通過“南京環保行政處罰自由裁量輔助決策系統”對企業的環境行政違法行為進行處罰時，企業已經不關注處罰金額的多少，而是關心證據是否可靠。 南京市環境系統代表說，對于證據有異議，企業可以陳述申辯，并拿出新的證據，如果證據充分的話，最終也會對處罰金額進行相應的調整。 對此，上述生態環境部執法局有關負責人指出，對于環境違法行為的證據，有一個專門的指南性文件，對取證進行規范。執法人員去現場須按照規范要求進行具體的取證工作。 中國政法大學教授王燦發認為，環境執法力度很大，對企業的影響也特別大，作為執法人員壓力同樣很大。如果不該罰款的罰款了，或者該罰的不罰，就難以保證公平。 王燦發建議，《意見》主要是給各省級環境部門制定規則提供指導性意見，地方應該盡快制定具體的細則。 《意見》中要求，省級生態環境部門應當根據本意見提供的制定方法，結合本地區法規和規章，制定本地區行政處罰自由裁量規則和基準。鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對省級行政處罰自由裁量規則和基準進一步細化、量化。 對此，生態環境部有關負責同志說：“我們在《2019年全國生態環境保護執法工作要點》中規定，省級生態環境部門應當在2019年9月底前制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準?！?（封面圖片來源：新華社）